Правительство внесло в Госдуму проект федерального бюджета на 2023-2025 годы. Министр финансов Антон Силуанов уже охарактеризовал его как самый сложный в своей карьере. Доходы от нефти и газа будут падать, а поддержка экономики и новых территорий потребуют значительных трат. Каким будет главный финансовый документ страны в условиях беспрецедентных санкций — в материале RTVI.
Сложности при подготовке бюджета связаны с прогнозированием. От развития ситуации зависят доходы и расходы — что государство может себе позволить, заявил глава комитета ГД по бюджету и налогам Андрей Макаров: «Проблема с прогнозированием — какие будут санкции, сколько будет стоить нефть и газ, а главное — сколько мы сможем реально их продать». «Такого сложного документа на самом деле еще не было», — подчеркнул депутат.
1. Расходы на оборону вырастут на 30%, на силовиков — на 55%
В федеральном бюджете траты по статье «национальная оборона» — вторые по величине после социальных и превышают расходы на экономику.
- Расходы бюджетной системы по статье «национальная оборона» вырастут почти на 31% (1,4 трлн руб.) в 2022 году до 4,680 трлн руб. по сравнению с предыдущим годом;
- В 2023 году оборонные расходы вырастут еще на 6,5% (303 млрд руб.) до 4,983 трлн руб. или 3,3% ВВП. С 2024 года оборонные траты начнут снижаться.
С мая Минфин скрывает траты на оборону в отчетах об исполнении бюджета. По последним доступным данным за апрель, расходы на оборону выросли почти в 2,5 раза или на 130% в годовом выражении до 627 млрд руб. против 275 млрд руб. в апреле 2021 года. В марте рост был на 23,6% — до 450 млрд руб. против 364 млрд. годом ранее.
«Важнейшим приоритетом бюджета является обороноспособность страны. Но одновременно мы понимаем, что это забота государства о семьях, женах, родителях и детях тех, кто сегодня выполняет свои обязанности», — заявил Макаров.
- Расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность после роста на 18,6% (467 млрд руб.) в 2022 году повысят почти на 55% (1,638 трлн руб.) до 4,609 трлн руб. в 2023 году.
Эта статья расходов подразумевает оплату органов правопорядка — МВД, ФСБ и других, объяснял RTVI руководитель Центра международной безопасности Института мировой экономики и международных отношений РАН Алексей Арбатов. На занятых российскими войсками территориях Украины, по его словам, будет «мягко выражаясь, неспокойно». Поддерживать правопорядок там станет не армия, а правоохранительные органы, поэтому на обеспечение их деятельности потребуются большие средств, резюмировал эксперт.
«Значительные ресурсы будут предусмотрены на восстановление дружественных территорий», — отмечает Минфин, но конкретные цифры не приводит.
2. Социальные расходы повысят в пределах инфляции
- Традиционно самая большая статья расходов — на социальную политику (пенсии, пособия и тп.). После роста в 2023 году на 12% до 18,3 трлн руб. их повысят на 4,3% в 2024 году и почти на 3% в 2025 году;
- Расходы на образование после роста на 11,6% по итогам 2022 года будут расти в среднем на 5% в год;
- Траты на здравоохранение после роста почти на 14% до 5,9 трлн руб. в 2022 году будут повышать в среднем на 4,5% в год;
- Расходы на культуру и кинематограф после всплеска на 27% до 829 млрд руб. в 2022 году будут расти в среднем на 4,5% в год.
Повышение на 3-5% в год практически не обеспечивает рост финансирования в реальном выражении — его съест инфляция. Инфляция в 12,4% по итогам 2022-го — ориентир для индексации пособий в 2023 году, отсюда 12%-й рост рост расходов на социальную защиту, пояснила RTVI заместитель директора Института социальной политики ВШЭ Оксана Синявская: «С учетом роста цен увеличения расходов на социалку фактически нет».
На каких ожиданиях по экономике базируется бюджет
Бюджет сверстан на основе улучшенного прогноза Минэка, согласно которому ВВП в 2022 году уменьшится на 2,9%, в 2023 году — на 0,8%, а с 2024 года начнет расти на 2,6% ежегодно. Инфляция, согласно ожиданиям ведомства, составит 12,4% по итогам 2022 года, 5,5% в 2023-м и по 4% в 2024-2025 годы. Реальные доходы граждан в 2022 году упадут на 2% в 2022 году, а курс доллара по итогам года составит 68,1 рублей.
3. Доходы от нефти и газа начнут снижаться
- Нефтегазовые доходы после всплеска почти на 30% в 2022 году до 11,6 трлн руб. (8% ВВП) начнут постепенно снижаться и сократятся на 27% до 8,488 трлн руб. (5% ВВП) в 2025 году;
- Их доля в общем объеме поступлений в бюджет снизится с 42% до чуть более 30% в период с 2022 по 2025 год;
- Ненефтегазовые доходы будут умеренно расти в среднем на 6,5% в год.
Снижение доходов от нефти и газа не будет безболезненным, отмечает главный макроаналитик Райффайзенбанка Станислав Мурашов: «Рост ненефтегазовых поступлений в бюджет вряд ли компенсирует снижение нефтегазовых».
ЕС будет постепенно отказываться от российской нефти. Пока полный запрет распространяется только на морские поставки — с 5 декабря на сырую нефть, а с 5 февраля — на нефтепродукты. В 2021 году Россия обеспечила более 28% поставок нефти и нефтепродуктов в ЕС, следует из данных Eurostat.
США полностью запретили импорт российской нефти, газа и угля еще 8 марта и добиваются введения «потолка» цены на российскую нефть, чтобы ограничить доходы России. На США приходилось 3% всего российского экспорта нефти и 7% — нефтепродуктов, сообщал вице-премьер Александр Новак.
Чтобы пополнить бюджет, правительство повысит налоги на сырьевые компании, что «будет содействовать некоторому улучшению справедливости распределения природной ренты между недропользователями и гражданами (через бюджет)», отмечает Минфин. За счет пошлин на экспорт нефти, газа, угля и удобрений, а также НДПИ на газ правительство может забрать у экспортеров сырья более 3 трлн рублей за три года, сообщал «Коммерсант». Основным донором, по его информации, станет «Газпром».
На поддержку экономики потратят вдвое больше, чем в пандемию
На антикризисные меры направят 8 трлн руб. в 2022 году — вдвое больше, чем было потрачено за два года пандемии — 4 трлн руб. в 2020-2021 годах. Сумма 8 трлн руб. включает 4,5 трлн руб. на реализацию Плана первоочередных мер в условиях санкций. Остальное — выпадающие доходы бюджета из-за налоговых льгот, траты из Фонда национального благосостояния (ФНБ) и др.
4. Бюджет в ближайшие три года будет дефицитным
Расходы превысят доходы на 1,3 трлн руб. (0,9% ВВП) в 2022 году. Наибольший дефицит ожидается в 2023 году — почти 2,9 трлн руб. (2% ВВП). С 2024 года дефицит планируют снижать — до 2 трлн руб. (1,4% ВВП) в 2024 году и до 1,2 трлн руб. (0,7% ВВП) в 2025 году.
Закрывать нехватку средств правительство будут главным образом за счет внутренних заимствований. Доля нерезидентов во внутреннем госдолге снизилась до 18%. Это минимальный уровень с 2015 года. На пике весной 2018 году доля была 35%, заявил глава Минэка Максим Решетников в Госдуме 28 сентября.
«Что такое финансовый суверенитет? Это жить по средствам и не ходить с протянутой рукой. Потому что мы проходили в истории много периодов, когда у нас одна надежда только на то, «дадут ли нам в долг или нет»»
Министр финансов Антон Силуанов
на Московском финансовом форуме 8 сентября
Госдолг вырастет почти на 43% — с 20,9 трлн руб. в 2021 году до 29,9 трлн руб. по итогам 2025 года. Высокий уровень госдолга негативно влияет на рейтинг страны, снижает ее возможности по рефинансированию и увеличивает стоимость обслуживания этого долга. Это создает трудности в будущем, но не является критичным. «Возросший госдолг будет сложнее обслуживать. Но рост не катастрофический, госдолг планируется на управляемом уровне», — пояснил Станислав Мурашов.
Хотя рост госдолга на 43% выглядит угрожающе, важнее соотношение госдолга к ВВП. Бюджет базируется на прогнозе Минэка о том, что экономика России возобновит рост с 2024 года. В этом случае соотношение госдолга к ВВП вырастет всего на 1,5 п.п — с 16% в 2021-м до 17,5% в 2025 году. Приемлемый уровень госдолга для развивающихся стран, к которым относится Россия, — до 45% ВВП, пояснил RTVI замдиректора Центра развития ВШЭ Валерий Миронов. «Госдолг в 17,5% ВВП — это далеко от угрожающего уровня», — подчеркивает Миронов. Однако нет уверенности, что не произойдут новые чрезвычайные ситуации, в мировой экономике в том числе, и ВВП России будет расти в условиях жестких санкций и высокой неопределенности, констатировал эксперт.
Пока с размещением облигаций федерального займа (ОФЗ) у Минфина не задалось. Планы занять в сентябре 40 млрд руб. провалились. Минфину удалось привлечь лишь 10 млрд руб. Из-за мобилизации рынок ОФЗ пережил самое сильное снижение с момента перезапуска торгов в марте. Из-за возросшей волатильности Минфин отказался от проведения аукционов в сентябре.
5. Фонд национального благосостояния сократится вдвое в 2024 году
Финансовые резервы — тоже элемент национальной безопасности. «Черные дни», на случай которых сберегали средства, наступили. С марта правительство тратит все сверхдоходы от нефти и газа, хотя раньше они копились в ФНБ.
Резервы спасли российскую экономику в кризис 2008 года, отмечал инициатор создания фондов Алексей Кудрин. В нынешний кризис ФНБ стал ключевым донором для финансирования возросших расходов. Изначально ФНБ позиционировался как фонд будущих поколений. До санкций его планировалось тратить на развитие экономики и приоритетные стройки.
В этом году правительство уже выделило 1 трлн руб. из ФНБ на покупку акций российских компаний; 120 млрд руб. — «Фабрике проектного финансирования» ВЭБа; 474,1 млрд руб. — на докапитализацию РЖД, ДОМ.РФ, Газпромбанка, «Аэрофлота» и поддержку частных авиакомпаний (S7, «Уральских авиалиний», «Авроры»), 43 млрд руб. — на приоритетные стройки.
- ФНБ и дополнительные нефтегазовые доходы сократятся на 60% — с 16,7 трлн руб. (12,8% ВВП) в 2021 году до 6,6 трлн руб. (4,1% ВВП) в 2024 году. В 2025 году Минфин рассчитывает на рост на 8% — до 7,1 трлн руб. (4,2% ВВП).
В кризис 2008—2009 годов правительство потратило на поддержание бюджетной системы, включая Пенсионный фонд, половину резервов. К началу 2008 года Резервный фонд и ФНБ аккумулировали более $170 млрд (выше 10% ВВП), а помощь экономике стоила 5% ВВП.
«Если мы в течение 2-3 лет полностью израсходуем ФНБ, что возможно, будет ли правительство с учетом такой волатильности иметь резерв на смягчение кризисов в будущем?»
глава Счетной палаты Алексей Кудрин 20 июня в Госдуме предупредил, что без «подушки безопасности» будет снижение зарплат и социальных расходов
С 2017 года ФНБ пополнялся благодаря бюджетному правилу. При нефти дороже цены отсечения ($44,2 в 2022 году) на дополнительные нефтегазовые доходы закупали валюту и золото для накопления в ФНБ.
В сырьевой экономике доходы бюджета и курс рубля очень сильно зависят от нефтегазовых доходов. При высоких ценах на нефть курс рубля укрепляется, при низких — падает. Бюджетное правило позволяло сглаживать зависимость экономики от нефтегазовых доходов. Иначе симптомы «голландской болезни» были бы более выраженными: при благоприятной конъюнктуре и высоких нефтегазовых доходах экономическое положение стабильное, при снижении — мгновенный спад, пояснил Станислав Мурашов. «В условиях непредсказуемых колебаний частным компаниям сложно планировать работу, а государству — финансирование проектов», — добавил Валерий Миронов.
С марта бюджетное правило приостановлено, чтобы поддержать финансовую стабильность и суметь потратить сверхдоходы от нефти и газа. «В то же время обратной стороной приостановки «бюджетных правил» и временного использования рентных сверхдоходов в период благоприятной ценовой конъюнктуры стало повышение чувствительности курса к динамике природной ренты. В среднесрочной перспективе это создает угрозу для устойчивости макроэкономических условий и финансовой стабильности», — подчеркивает Минфин. Доходы от нефти и газа будут снижаться и станут менее предсказуемыми из-за нефтяного эмбарго, дисконтов на российскую нефть и ускорения энергоперехода. Минфин готовит новую конфигурацию правила, которое намерен реализовать к 2025 году.