«Он стал частью бюджета». Как создавался фонд, за счет которого живет Россия

Фонд национального благососотояния позволяет наполнять бюджет в сложное для страны время. Экс-глава Минэкономразвития Алексей Улюкаев, один из «отцов» ФНБ, рассказывает RTVI об истории его создания.

Фонд национального благосостояния задумывался и создавался по образцу существовавших к началу нынешнего века сырьевых фондов (например, Фонд будущих поколений в Норвегии, который функционирует как стабилизационный фонд — как он и назывался официально с 2004 по 2018 годы).

Он выполняет две функции. Первая — стабилизационная. С одной стороны, это стабилизация бюджета: накапливание текущих бюджетных доходов в «тучные годы» и расходование их в «тощие», чтобы не допустить срыва исполнения бюджетных обязательств. С другой стороны, стабилизация курса национальной валюты: в «тучные» годы «придерживать» часть экспортной валютной выручки, не допуская переукрепления рубля, в «тощие» — увеличивать за счет этих накоплений предложение иностранной валюты, препятствуя его переослаблению. С третьей стороны, ФНБ должен сглаживать перегрев экономики (не допускать ее рост темпами выше потенциально равновесных) в «тучные годы» и переохлаждение — в «тощие». Вторая функция Фонда — копилка для будущих поколений. То есть трансформация сырьевой ренты в надежные и доходные активы, которые будут приносить доходы за пределами «нефтегазового века».

Тут возникает управленческое противоречие. Если расценивать ФНБ как стабилизационный фонд, то это просто запись на бюджетных или квазибюджетных счетах, и для управления ими достаточно нескольких специалистов Минфина и Казначейства. Если же рассматривать его как «копилку для будущих поколений», то это по сути инвестиционный банк. Способом разрешения этого противоречия стало разделение в 2008 году Стабилизационного фонда на Резервный (запись на счетах) и ФНБ (инвестиции).

Ирина Бужор / Коммерсантъ

В рамках первого из них был предложен механизм страхования у международных страховщиков падения цены на нефть ниже обусловленного уровня. Согласно ему, в «тучные годы» оплачивается страховка, а в «тощие» получается страховая премия. Он не получил поддержки как бюджетозатратный. Но главное, он не гарантировал получение страховой премии, так как в периоды кризиса и страховщики, и перестраховщики сами испытывают острые проблемы достаточности капитала и не могут выполнить своих обязательств. Это наглядно показал кризис 2007-2008 годов, когда и гораздо меньшие по объему требования к страховщикам не могли быть выполнены в силу их массовости.

Второй лежавший на министерском столе проект предполагал разделение бюджета на бюджет принятых обязательств и дискреционный, который можно наполнять и расходовать в «тучные годы» и обнулять в «тощие». Таков по сути механизм бюджетирования в США.

Выбор, однако, был сделан в пользу реального фонда активов. То есть основной целью оказалась не бюджетная и тем более макроэкономическая стабилизация, а накопление государственных резервов — не «простой продукт», вопреки Онегину, а золото. Меркантилизм таким образом восторжествовал. Впоследствии он дал пышные всходы в экономической политике России в виде государственного протекционизма, тарифной и нетарифной защиты отечественных производителей, их бюджетном субсидировании, импортозамещении и т. п.

В списке претендентов на эту роль были: Внешэкономбанк, Центральный банк РФ, какой-либо известный международный банк, специально созданная управляющая компания. Окончательный выбор в пользу ЦБ означал по сути и выбор класса активов для инвестирования, поскольку мандат Центробанка, его квалификация и опыт распространялись только на инструменты денежного рынка.

Кроме того, был избран метод «отзеркаливания», при котором средства Фонда размещались на счетах ЦБ, и владелец активов (правительство) определяли только валютную структуру средств фонда и общие требования к составляющим его активам. ЦБ же размещал соответствующие этим активам пассивы на своем балансе обезличенно, точно так же как и другие элементы золото-валютных резервов. Предполагалось, что это дает иммунитет от разного рода конфискаций, замораживаний и тому подобного. Как выяснилось позже, это априорное представление было неверным.

Yuri Kochetkov / EPA / TASS

Таким образом был создан своеобразный бюджетно-внебюджетный накопительный фонд. Первоначальная идея копить в нем средства для будущих поколений, демпфируя демографические, инвестиционные и прочие риски пенсионной системы, впоследствии неоднократно корректировалась самым радикальным образом. Фактически он стал частью бюджета, расходование которого было выведено из юрисдикции Бюджетного кодекса. Из-за этого оказалось возможным вложение средств Фонда вопреки правилам «инвестиционной троицы» (надежность, ликвидность, доходность) в не вполне надежные, низкодоходные и малоликвидные активы. Например, на балансе Фонда оказались акции и субординированные облигации ряда российских банков, необслуживаемые кредиты иностранным государствам, вложения в отечественные инфраструктурные проекты с непрозрачным периодом окупаемости и прочее подобное.

Но все же ликвидная, бюджетозамещающая часть Фонда в течение долгого времени была многократно больше. В 2008 году деление на бюджетозамещающую и накопительную части было институционально оформлено разделением Стабилизационного фонда на Резервный и Фонд национального благосостояния. Но поскольку накопительные активы в основном оказались низкодоходными, малоликвидными и несущими риски невозвратности, в 2018 году пришлось заново переупаковать Фонд, снова объединив его с бюджетозамещающим Резервным фондом.

Претерпела существенное изменение и валютная структура активов ФНБ. Изначально она исходила из логики противодействия переукреплению рубля в «тучные годы» и переослаблению в «тощие», представляя собой прокси золотовалютных резервов ЦБР, нормативно составляя по 45% доллара и евро и 10% фунта стерлингов. Однако после некоторого периода диверсификации (добавления йены, юаня и золота) структура ФНБ была сведена к активам, номинированным в рублях, юанях и золоте. Понятно, что валютная и связанная с ней макроэкономическая контрцикличность такой структуры близка к нулю. Но бюджетная контрцикличность сохраняется.

Формировался Фонд во всех его ипостасях всегда за счет нефтегазовых доходов бюджета при превышении цены нефти уровня отсечения (windfall revenue) с добавлением доходов от размещения средств Фонда (за исключением периода 2016-2022 годов). Цена отсечения и обозначает границу между windfall и не windfall. Беда в том, что бюджетное правило, устанавливающее ее, было слишком гибким и корректировалось регулярно вслед за фактической динамикой нефтяных цен. То есть пополнялся фонд в «тучные годы» исправно, а вот расходовался в тощие отнюдь не зеркально. К тому же бюджетное правило устроено таким образом, что одновременно в рамках бюджетного года происходит и пополнение, и расходование средств ФНБ. Этакая задачка про бассейн и две трубы.

Таким образом, к 2022 году ФНБ окончательно оформился как механизм финансирования бюджетного дефицита, с каковой функцией довольно успешно справлялся три последние года.

Продолжение о том, что будет с ФНБ, когда он будет исчерпан, читайте здесь

Мнение автора может не совпадать с мнением редакции